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生态环境损害赔偿协议申请司法确认的级别管辖问题

日期:2020-12-30    作者:陈莉 杜文广    来源:中国法院网    阅读次数:    保护视力色:       
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  一、案情

  2020年4月初,蒋某迁、蒋某在重庆市荣昌区远觉镇某村集体林场非法砍伐疑似国家重点保护植物桢楠植株3株,并锯成14节楠木树桩。2020年6月20日,蒋某迁将其中12节楠木树桩运至璧山区浦园镇旧木材市场交易时,在卸货过程中被警方抓获。经重庆市荣昌区人民检察院调查取证后,证实蒋某迁、蒋某共同非法采伐楠木树3株;经重庆市林业局司法鉴定中心鉴定,其非法砍伐的3株楠木树为桢楠,属国家Ⅱ级保护野生植物。

  蒋某迁、蒋某违反法律规定采伐国家Ⅱ级保护植物桢楠的行为,破坏了森林资源和野生植物资源,损害了社会公共利益,理应赔偿相应损失。现蒋某迁、蒋某与重庆市荣昌区林业局就相关赔偿事宜达成协议,由荣昌区重大矛盾纠纷人民调解委员会出具了人民调解协议,现三申请人向重庆市荣昌区人民法院申请对该协议予以司法确认。

  二、分歧

  针对重庆市荣昌区人民法院是否对本司法确认案件具有管辖权,主要存在两种意见:

  第一种意见认为不具有管辖权,根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)第三条规定“第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。”而《最高人民法院关于印发<民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法>的通知》(以下简称《实施办法》)第四条亦规定“司法确认案件按照以下规定依次确定管辖:……案件符合级别管辖或者专门管辖标准的,由对应的中级人民法院或者专门人民法院管辖。”本案系生态环境损害赔偿协议司法确认案件,根据相关法律及司法解释的规定,应当由中级以上人民法院管辖,重庆市荣昌区人民法院作为基层法院,对本案不具有管辖权。

  第二种意见认为具有管辖权,主要是从现行法律规定和司法确认制度定位层面加以考量。从现行法律规定看,《若干规定》第三条关于中级以上人民法院管辖的规定,针对的是诉讼案件,而司法确认案件最显著的特征就是,纠纷的当事人双方已经在人民调解委员会的主持下达成了调解协议,彼此之"间的民事权益争议已经得到化解,双方当事人之"间的实质性争议在司法确认申请提出前已经消失。故司法确认案件作为非诉讼程序,不应适用《若干规定》第三条的规定,而应适用《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十四条的规定,由调解组织所在地的基层人民法院管辖。从司法确认制度定位层面看,司法确认程序相比诉讼程序优势就在于高效率,快速解决矛盾纠纷,就本案看,由重庆市荣昌区人民法院进行司法确认,能有效协调各方,快速推进司法确认进程,使被破坏的生态环境尽快得以恢复。

  三、评析

  笔者同意第二种意见。理由如下:

  1、现行法律指向更倾向于本生态环境损害赔偿协议司法确认案件由基层法院管辖

  《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)提出“参照民事诉讼程序申请司法确认。”虽《若干规定》对我国目前生态环境损害赔偿诉讼管辖层级已有明确规定,但是,就法律规定而言,生态环境损害赔偿协议司法确认的管辖,是没有明确规定的,司法实践中,亦有中院裁定(浙江首例由绍兴市中级人民法院管辖)和基层法院(贵州首例由清镇市人民法院管辖)裁定两种模式。

  发端于甘肃定西的司法确认制度,是指经由司法审查赋予具有确定性给付内容的调解协议以法律强制执行力的制度安排, 该制度已被《中华人民共和国人民调解法》和《中华人民共和国民事诉讼法》吸纳和确认。

  从法律规定看,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条规定“人民法院审理……确认调解协议案件……,适用本章规定。本章没有规定的,适用本法和其他法律的有关规定。”第一百九十四条规定“申请司法确认调解协议,由双方申请人依照人民调解法等法律,……,共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”上述规定明确清晰地排除了接受申请司法确认的法院,对调解协议所涉纠纷本身应当具有管辖权,相对于民事诉讼法第十八条关于中级人民法院管辖案件的规定,上述规定属于特别管辖规则,应当遵循“特别法优于一般法”的适用原则。

  同时,以上规定也表明,除非其他法律有特别规定,否则,申请司法确认调解协议的案件,原则上应当由基层人民法院管辖。而《若干规定》第三条规定,第一审生态环境损害赔偿诉讼案件,由相应的中级以上人民法院管辖,《实施办法》第四条规定司法确认案件符合级别管辖或者专门管辖标准的,由对应的中级人民法院或者专门人民法院管辖。但首先,重庆并非繁简分流试点地区,并不适用上述《实施办法》。其次,《若干规定》只是司法解释,而《实施办法》只是最高人民法院下发给北京等繁简分流试点地区法院的通知,均不能够超越民事诉讼法一般规定的特别法。

  2、生态环境损害赔偿协议司法确认案件的管辖,不能完全参照适用民事诉讼案件的级别管辖

  《试点方案》中正式提出了生态环境损害赔偿磋商制度,赔偿权利人与与赔偿义务人进行磋商、达成赔偿协议。但“磋商”毕竟不等同“调解”,目前理论界对磋商后达成的赔偿协议性质还存在一定争议,有民事合同说与行政协议说之"分,但主流观点是倾向于民事协议的性质,这为司法确认制度适用于生态环境损害赔偿协议领域,提供了法理基础。

  但生态环境损害赔偿协议司法确认有其特殊性:

  首先,生态环境损害赔偿协议司法确认作为特别程序,是非诉讼案件,它不是对协议所涉纠纷事实的认定,而是对协议本身自愿性、合法性、科学性、可执行性的审查。《若干规定》第三条规定的是,第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由相应的中级以上人民法院管辖,该规定的出发点在于,生态环境损害赔偿诉讼案件事关国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益,社会影响一般较为重大,为妥善处理该类型案件,并提高处理该类型案件的专业性,为该类型案件提供强有力的司法保障,才将该类型案件归为中级以上人民法院管辖。然而《若干规定》的前提是存在诉讼案件,而诉讼案件的特点是存在纠纷,所以判断一事项是否属于存在纠纷,才是应否将其纳入级别管辖之"适用范围时应考虑的首要问题。若一事项不存在民事权益争议,则必定不属于民事纠纷,进而必定不能被纳入相关级别管辖的适用范围。

  司法确认案件的构成要素之"一便是,纠纷的当事人双方已经在人民调解委员会的主持下达成了调解协议,彼此之"间的民事权益争议已不复存在,讼争性的特征在司法确认申请提出前已经消失。 故,生态环境损害赔偿协议司法确认案件作为非诉讼程序,不应适用<若干规定>第三条的规定。

  其次,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百五十六条至三百五十八条、三百六十条,明确规定了司法确认案件的审查内容和审查方式,其并不适用诉讼案件的审理方式。生态环境损害赔偿协议司法确认,作为司法确认的一种,不能排除上述条款的适用。

  最后,司法确认程序的特点就是高效、便捷、低成本,其应当遵循与当事人有密切联系的原则、就近原则和有利于纠纷解决的原则。司法确认案件的级别管辖采取何种标准,应考虑是否方便当事人利用司法确认程序,是否方便法院对人民调解协议展开必要的审查。事实上,生态环境损害赔偿协议司法确认案件,由相应的基层人员法院管辖,更有利于人民法院向当事人和调解组织、调解员核实案件情况,以及实地核实生态环境损害的具体情况。

  综上,司法确认案件的管辖法院,不应以对纠纷具有诉讼管辖权为前提,亦不能机械地完全参照适用民事诉讼案件的级别管辖。

  3、生态环境损害赔偿协议司法确认案件的管辖,应适用“影响力+专业性+最密切联系”原则。

  笔者认为,生态环境损害赔偿协议司法确认案件的管辖,应本着最有利于生态环境恢复原则,按照“影响力+专业性+最密切联系”的标准来确定管辖法院,且该标准与管辖的法院级别呈正相关,即影响力越大、专业性越强、联系越密切,管辖法院的级别应越高。影响力主要考量损害范围,包括对生态环境的损害范围大小和损害事件本身在社会上的影响力的大小;专业性主要考量案件本身复杂程度和生态环境修复过程的复杂程度,以及相应法院有无审查能力;最密切联系主要考量受损生态环境区域所在地和损害赔偿协议履行地。

  就立法目的看,生态环境损害赔偿协议的真实意图,并不在于定纷止争,而在于确保被破坏的生态环境得以及时、完全地修复,从而保障公众的环境利益。基于以上考虑,能科学、高效审查赔偿协议并敦促义务人快速修复生态环境的法院,即为最恰当法院。

  具体操作层面,生态环境损害赔偿协议司法审查相比普通民事纠纷(合同纠纷、婚姻家庭纠纷等)调解协议审查,有其涉及公共利益的特殊性,故不仅要对协议的形式真实性和内容合法性进行司法审查,还要增加实质性审查标准,其中最重要的即是协议的履行能否实现被破坏的生态环境得以恢复,这就要求审查的专业性标准。因此,生态环境损害赔偿协议司法确认必须审慎、严谨、专业,保障司法确认与生态环境损害赔偿制度的目的相契合。例如,在审查生态环境损害赔偿协议时,要借助专业机构出具的生态环境损害修复方案、修复方案鉴定报告等专业性文件,实质性审查协议的可行性。

  本案中,依照“影响力+专业性+最密切联系”的原则,侵权人非法采伐国家Ⅱ级保护野生植物楠木树3株,但并未造成大范围的生态环境损害,影响亦仅在当地范围内,涉及专业性问题总体不强,受损楠木区域所在地和损害赔偿协议履行地,亦在重庆市荣昌区,故本生态环境损害赔偿协议司法确认案件,完全可以由重庆市荣昌区人民法院管辖。

  引申思考:

  本案中,重庆市荣昌区人民检察院亦介入,并有效推进了磋商的进程,笔者就此进一步思考生态环境损害赔偿过程是否需要第三方组织参与的问题。

  笔者认为,生态环境利益属于“无主的”公共利益,赔偿权利人仅仅是作为公益代表与赔偿义务人进行磋商,既为磋商,必然伴随利益的争取及妥协,而赔偿权利人(即公益代表)能否在整个磋商过程中争取到最佳利益,抑或受限于专业知识的匮乏,使磋商结果不尽人意,公众不得而知。此外,政府带有一定的行政色彩,伴随着“经济人”属性,在磋商的过程中必然会带入自身的需求和利益。 

  虽相较于普通调解协议而言,生态环境损害赔偿协议司法确认程序中增设15日的公示期,以面对公众的“审视”。前期的磋商协议如若科学且可行,则可顺利通过公众的“审视”,但如果磋商协议因缺乏科学及可行性,无法通过公众这一关,则会导致法院不予确认,进而影响受损生态环境恢复进程,削弱生态环境损害赔偿协议司法确认制度功能的发挥。

  对于生态环境损害赔偿协议不予确认的救济途径,目前,立法层面并未明确规定,司法实践层面亦未有先例可循。故为避免此情形的出现,保障所达成的磋商协议的有效性、可行性,应在磋商过程引入监督机制与专业力量的全程指导机制。

  (作者单位:重庆市荣昌区人民法院)